目前统一城乡税制为时尚早

当前统一城乡税制尚不具有迫切性，原因有三：

　　我国的农民仍需要休养生息。我国“三农”问题的核心是农民收入问题，稳步提高农民的收入是近期我国各项“三农”政策的核心。尽管目前国家已经取消了农业税，但农民因此而增加的收入仍十分有限，因此，下一步农村税费改革的基点仍是继续减负。在这种情况下，统一城乡税制必然导致农民负担的增加，从而影响他们收入的提高。无论是哪种统一税制的方案，无非是要将一些城镇的税种延伸到农村，或者在农村开征一些新税。这样做的结果必然会增加农民的税收负担。有人提出，在统一城乡税制初期可以给农民税收优惠，甚至暂时免税。这种做法无异于形式上统一而实质上不统一，如果仅仅是追求形式上的统一，又何谈其迫切性呢？

　　我国农业的基础地位仍有待于进一步夯实。改革开放以来，特别是随着市场经济体制的建立，我国工业化的发展步伐明显加快，新型工业化的框架已经初露端倪。相比之下，我国农业的发展明显滞后：一是农业市场化程度低。据估计，目前我国市场化总体程度达到65%，而农村大约在45%左右。特别是在中西部地区，相当一部分农村仍处于自给、半自给的自然经济状态。二是生产方式落后，传统生产方式在农业生产中仍占居主导地位。三是农业投入不足，导致农业生产发展缓慢。从国际上看，为了保护农业的发展，西方发达国家在工业化进行到一定程度时都及时结束了对农业剩余的提取，转入工业反哺农业、工农业协调发展阶段。如美国早在1890年就结束了农业对工业提供资金的活动，日本在1910年结束了农业对工业提供资金的政策，这些措施保证了农业的稳定发展。目前我国的经济发展水平总体上已经到了工业化中后期，我国工业产值占工农业总产值的比重一直保持在70%以上的水平。从就业结构看，自2001年开始农业劳动力占三次产业劳动力的比重基本维持在50%左右。正是在这种背景下，中央提出要实行“工业反哺农业”的政策。因此，当前人们更关注的是如何加大对农业的投入、如何对农民减负。如果此时推进城乡税制的统一，增加农民的负担，无疑是不合时宜的。

　　目前实行统一税制的财政意义并不充分。近几年来，我国的财政收入连续快速增长，1994年至今差不多翻了六番。财政收入主要来源于增值税、所得税等已经统一的税种，而有待统一的7个税种提供的财政收入则相对有限。因此，即便目前就统一城乡税制，所增加的收入并不多，但造成的影响未必是正面的。所以，与其忙碌半天得不偿失，不如缓一缓，等待时机的成熟。

　　笔者认为，若要统一城乡税制需具备四大前提条件：

　　消除城乡二元经济结构。马克思主义经典理论告诉我们，经济基础决定上层建筑。我国的城乡二元税制是二元经济结构的产物，很难想象在二元经济结构存在的背景下能够顺利实现一元税制。因此，要实现城乡税制统一,必须先实现城乡经济一体化。统一城乡税制的基本前提是二元经济结构的消除或转变。

　　当然，二元经济结构的消除或转变不是短期内就能够做到的，城乡税制的统一也不应无限期地推后，但至少应在构成二元经济结构基础的体制性、制度性因素发生根本性改变之后，再考虑城乡税制的统一。有一种观点，主张通过城乡税制的统一来促进二元经济结构的转变。这种观点从理论上看并非没有一点道理，但可能过分夸大了税制的作用，在实践中未必能取得预期的效果。西方最优税收理论便是前车之鉴。实际上，加快城乡二元经济结构的转变步伐，并非只是税制的历史使命，如果我们能大力推动农业市场化，推进土地经营制度改革和农业的资本经营，推进城乡经济一体化，同时改革户籍制度，调整行政区划，精简乡镇机构，压缩财政供养人员，优化农村教育资源配置，等等，这些方面的改革恐怕更能加快城乡二元经济结构的转变步伐，也为统一城乡税制创造了条件。

　　建立城乡统一的公共服务体系。我们一直宣扬，税收是“取之于民，用之于民”的，如果我们不能向农村提供起码的公共产品和公共服务，我们将如何向农民解释统一城乡税制的必要性？因此，加大并规范对县乡财政的转移支付制度，向广大农村提供与城镇相同的公共产品和公共服务,包括义务教育、公共卫生、社会保障等，给农民以无差别的国民待遇，这既是公共财政改革的目标之一，也是城乡税制统一的必要前提。

　　进一步完善省以下分税制财政体制。在城乡税制统一的同时，必然面临税权如何划分和调整的问题，至少涉及征收管理权和收入分配权的划分和调整。1994年的分税制改革只解决了中央与省的税权划分，12年之后的今天，省以下的分税制改革仍未能有效推进，导致县乡财政状况的普遍困难。因此，要推进城乡税制的统一，离不开财政体制的调整与完善，特别是省以下分税制的改革需要进一步深化。

　　建立全国统一的税收征管体系。任何税制的实施都需要借助于税务机构的具体征管活动,而税收征管工作的统一与规范是贯彻统一税制的保证。为此，需要修改税收征管法，整合税收征管机构，完善各项征管制度，提高税务工作人员的依法治税意识和服务意识，以满足城乡税制统一的要求。（作者单位：财政部科研所）